O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), convocou uma audiência pública para debater a constitucionalidade das chamadas emendas impositivas — entre elas as “emendas pix” e as emendas de bancada. A discussão ocorre no âmbito de uma ação proposta pelo PSOL que questiona dispositivos incluídos na Constituição por sucessivas emendas que ampliaram o poder do Congresso sobre a execução do orçamento da União.
A audiência está marcada para o dia 27 de junho e ocorrerá no STF. Segundo Dino, o objetivo é reunir contribuições técnicas de especialistas de diversas áreas, a fim de subsidiar o julgamento de três ações diretas que tratam do tema.
“O tema das emendas parlamentares e sua impositividade reveste-se de inegável relevância do ponto de vista social, econômico e jurídico”, escreveu o ministro. A obrigatoriedade da execução da maior parte das bilionárias emendas parlamentares e o seu volume alcançado —R$ 50 bilhões em 2025— são os principais instrumentos do recente empoderamento do Congresso.
A decisão identifica ao menos quatro frentes de questionamento jurídico: a compatibilidade da execução obrigatória das emendas com a cláusula pétrea da separação dos Poderes; a conformidade com os princípios da eficiência, economicidade e planejamento; os efeitos fiscais do crescimento dessas emendas; e o respeito às regras de responsabilidade fiscal.
Nas ações, os autores afirmam que “a execução obrigatória das emendas subverte a lógica da independência dos Poderes”, na medida em que transfere ao Parlamento o comando sobre parte significativa das despesas da União.
O ministro citou estudos que apontam para uma “atipicidade” do modelo brasileiro. “O Brasil tem um sistema em que o Congresso Nacional tem um poder de determinação do orçamento muito superior ao observado nos países analisados”, diz trecho do relatório citado, de Marcos Mendes e Hélio Tollini.
No despacho em que convoca a audiência, Dino afirma que a discussão será técnica: “Não serão debatidas denúncias, imputações de improbidade, casos de desvios de recursos públicos ou temas similares”, escreveu.
Segundo o ministro, o foco será estará nas “controvérsias constitucionais e reflexões sobre possíveis decisões” das ações em curso no Supremo.
Desde 2015, amparado nas fragilidades políticas do Executivo no segundo mandato de Dilma Rousseff e nos de Michel Temer (2016-2018) e Jair Bolsonaro (2019-2022), o Congresso aprovou de forma gradativa a obrigatoriedade da execução das emendas, assim como o expressivo aumento em seus valores.
Em 2015, cada deputado e senador tinha sob seu controle R$ 16 milhões em emendas, e o governo tinha o poder de não pagar nenhum centavo, se quisesse.
Em 2024, cada deputado teve ao menos R$ 38 milhões e cada senador, R$ 70 milhões. Além desse montante, há as emendas coletivas, gerenciadas pela cúpula das bancadas e do Congresso. No total, o Congresso manda em mais de R$ 50 bilhões ao ano —mais de R$ 135 milhões por dia, em média.
Em seu despacho, Dino citou estudo de Marcos Mendes e Hélio Tollini apontando que o sistema brasileiro é atípico, dando ao Congresso poder orçamentário muito maior que em 11 países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico) analisados.
Listou ainda opiniões, entre outras, do economista Felipe Salto, segundo quem não há hipótese de se promover um ajuste fiscal permanente sem mexer nas emendas parlamentares.
O ministro afirmou no despacho que a audiência pública tem o objetivo de dar elementos técnicos para o julgamento plenário do STF da constitucionalidade das emendas impositivas, mas disse que decisões liminares antes disso podem ser tomadas “se isso se revelar imprescindível e urgente, à luz da
execução orçamentária de 2025 e da elaboração do Orçamento de 2026”.
Dino tem tomado decisões determinando a transparência e rastreabilidade das emendas, motivo de grande insatisfação no Congresso sob o argumento de invasão de competências.
Em 2024, ele determinou, em decisão monocrática, que o Executivo só poderia executar emendas parlamentares mediante prévia e total transparência, com a abertura de contas específicas para cada verba e a identificação nominal dos parlamentares “solicitantes” e da vinculação federativa das emendas aos estados de origem dos proponentes.
A decisão também restringiu a destinação das chamadas emendas de comissão, usadas pela cúpula do Congresso para angariar apoio entre os parlamentares.
Integrantes do Congresso acusam Dino de ativismo judicial e veem uma suposta articulação do governo por trás da iniciativa.
